Vijftig jaar ruimtelijk beleid: waar staan we vandaag?

“Het zou onverantwoord zijn om verder aan te sturen op individuele bouw, zoals de meeste politieke groeperingen thans doen. Gezien de snelle stijging der wooneisen - dus het uitzwermen naar buiten - en de uitbreiding van het individuele autobezit, duurt het geen tien jaar meer of ons hele land is één afzichtelijk voorgeborchte waar de natuur en open ruimte zoekende bouwers er in gelukt zullen zijn alle natuur afdoend en definitief te vernietigen. Er passen hier geen halve maatregelen. Wij moeten de grond zoveel mogelijk vrijhouden, wij zijn met velen op een klein terrein.”

Wijlen architect Renaat Braem - auteur van het iconische boekwerk  ‘Het lelijkste land ter wereld’ -  had in de jaren zestig al door dat het helemaal verkeerd liep met de ruimtelijke ordening in België. Ook voor de milieu- en natuurverenigingen was dat het geval. Vanaf het ontstaan van de milieubeweging was ruimtelijke ordening altijd een belangrijk werkpunt, zowel voor lokale milieu- en natuurverenigingen als voor Bond Beter Leefmilieu als koepel. 

Dat hoeft ook niet te verbazen, want heel wat van onze milieuproblemen hangen nauw samen met ruimtelijke wanorde. Het meest zichtbare effect is het volbouwen van de open ruimte, de versnippering van natuurgebieden en de aantasting van het landschap. Protesten tegen allerhande nieuwe autostrades en ringwegen waren - niet toevallig - de vonk om lokale milieugroepen begin jaren ‘70 te laten samenwerken in een overkoepelende organisatie. 

Naast die zichtbare inpalming van open ruimte, heeft onze ruimtelijke verrommeling ook heel wat indirecte effecten: denk maar aan toenemende files en verkeersonveiligheid. Of aan lawaai en luchtvervuiling. Omdat we zo verspreid wonen, zijn we altijd afhankelijk van de auto en wonen heel veel mensen in de buurt van verkeerslawaai en uitlaatgassen. De ruimtelijke versnippering kost ons ook veel geld. Om riolering aan te leggen, om post te verdelen of om bussen te laten rijden. Openbaar vervoer is immers moeilijk rendabel te organiseren als mensen te ver uit elkaar wonen. 

Hoe is het zover gekomen? 

We starten ons historisch overzicht bij de wederopbouw na de tweede wereldoorlog. We kunnen daar kort over zijn: in de jaren ‘50 was er gewoon geen ruimtelijke ordening. Gemeenten konden plannen van aanleg opmaken om de wederopbouw planmatig te laten verlopen, maar deden dat amper. Bouwvergunningen bestonden niet. In 1948 werd wel de wet De Taeye goedgekeurd. Op basis van deze wet, werden premies gegeven voor de aankoop van bouwgrond en het optrekken van een eigen huis, liefst op het platteland. Op de achtergrond speelde de machtsstrijd tussen katholieke politici en socialisten. De bouwpremies op het platteland moesten bijdragen aan de ‘zedelijke verheffing van het gezin’ en zo een dam opwerpen tegen de groeiende invloed van het socialisme in de steden. De sociale volkshuisvesting - het model van de socialisten - had veel minder succes. Het stond in schril contrast met de enorme dynamiek van de door de katholieke politici ingevoerde premiestelsels. De filosofie achter die premiestelsels werkt vandaag nog steeds door. Een eigen vrijstaande woning in het groen blijft voor velen de ultieme droom. In vergelijking met onze buurlanden ligt het privaat woningbezit met meer dan 70% ook heel hoog in Vlaanderen, het aandeel sociale woningen ligt met 5% erg laag. 

De gewestplannen: lobbywerk en dienstbetoon 

In 1962 werd de eerste wet op de ruimtelijke ordening goedgekeurd. Die wet voorzag onder meer in ‘de bescherming van ‘s lands natuurschoon’, maar daar kwam niet zo veel van in huis. Vlaanderen werd onderverdeeld in 25 gewesten, waarna op de gewestplannen de bestemming van elk stukje grond tot op perceelsniveau werd vastgelegd. Achter de schermen werd enorm lobbywerk geleverd. Landbouw- en natuurgebieden op de ontwerpen werden massaal omgezet naar woonzones of industrieterreinen op de definitieve plannen. Zo werden enorme speculatieve meerwaardes gecreëerd. 

Van die gewestplannen dragen we vandaag nog steeds de gevolgen. Er werden véél meer woonzones ingekleurd dan we ooit nodig hebben voor onze bevolkingsgroei. Vandaag zijn er nog ongeveer 40.000 ha aan onbebouwde bouwzones op de gewestplannen ingekleurd. Bovendien is het opnieuw omvormen van die overbodige woonzones naar natuur- of landbouwruimte heel duur. De wet van 1962 voorziet immers dat de overheid die de bestemming wijzigt, een planschadevergoeding moet betalen aan de eigenaar. En die kosten kunnen hoog oplopen, waardoor de gewestplannen nooit ten gronde aangepast werden.

Akkermans, natuurramp voor Vlaanderen

Hoewel op de gewestplannen kwistig werd omgesprongen met nieuwe woon- en industriezones, werden die plannen door veel Vlamingen aanzien als een onrechtvaardige inbreuk op hun eigendomsrecht. Voorheen mocht immers overal gebouwd worden, nu niet meer. Het duurde dan ook niet lang voor er tal van afwijkingsmogelijkheden werden ingevoerd, die de ‘beperkingen’ van het gewestplan moesten tegengaan. De beruchte opvulregel maakte het mogelijk toch woningen in landbouwgebied te bouwen, als die maar gelegen waren tussen twee bestaande boerderijen. De opvulregel - bedoeld als tijdelijke uitzondering om de invoering van de gewestplannen soepeler te laten verlopen - werd al snel een een vaste regel die steeds genereuzer werd toegepast. 

Een ander voorbeeld is het minidecreet, dat zonevreemde economische activiteiten in landbouwzones en natuurgebieden toeliet. Dat minidecreet kwam van Paul Akkermans, in die jaren de CVP minister voor ruimtelijke ordening. Het inspireerde Bond Beter Leefmilieu in het begin van de jaren tachtig tot de campagne ‘Akkermans, natuurramp voor Vlaanderen.’ Akkermans zorgde er ook voor dat de opvulregel, bedoeld als tijdelijke uitzonderingsregel om de invoering van de gewestplannen verteerbaar te maken, vaste wetgeving werd. Achterpoortjes werden voordeuren. De lintbebouwing kende een ongebreidelde groei. Op de gewestplannen was enkele honderden kilometer lintbebouwing ingetekend. Door de opvulregel werden dat duizenden kilometers. 

Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen: de eerste kentering

Tegelijk met de milieubeweging groeide in de jaren ‘80 en ‘90 het bewustzijn rond natuur en milieu. Het werd steeds duidelijker dat onze ontspoorde ruimtelijke ordening een groot probleem is. Ook op politiek vlak. Vanaf eind jaren tachtig werd in elk regeerakkoord opgenomen dat het anders moest. Er zou werk gemaakt worden van een overkoepelende visie op ruimtelijke ordening, een visie die de gedetailleerde gewestplannen en het vergunningenbeleid overstijgt. 

Het zou nog tot eind jaren negentig duren vooraleer dat overkoepelend plan er ook effectief kwam. Onder impuls van toenmalig minister Eddy Baldewijns (SP) werd in 1997 het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen goedgekeurd. Er zou werk gemaakt worden van een ‘open en stedelijk’ Vlaanderen, verdere lintbebouwing werd een halt toegeroepen. Er zou extra geïnvesteerd worden in de steden, om zo de druk op het bouwen in open ruimte te verminderen. Natuur- en bosgebieden zouden fors uitgebreid worden. Bond Beter Leefmilieu reageerde enthousiast en zette mee zijn schouders onder de uitvoering van het plan. 

Minister Baldewijns was ook de eerste minister in Vlaanderen die het zowaar aandurfde om illegale bouwwerken te laten afbreken. Dat was nieuw na decennia van laisser-faire beleid. De tv-beelden van een bulldozer die een illegaal weekendverblijf platlegt, zorgden voor een schokgolf. Maar tegelijk bleek dat een meerderheid van de bevolking zijn consequente beleid steunde. Plots was ruimtelijke ordening een hot topic in de pers en publieke opinie. Dat was in geen twintig jaar zo geweest.

Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen was zeker niet perfect, maar het heeft zijn effect niet gemist. Tot begin jaren 2000 verloren alle steden inwoners. Die ‘stadsvlucht’ ging richting verkavelingen in de open ruimte. Gevolg: heel wat stadswijken verloederden. Maar door grote investeringen in stadsvernieuwing, is wonen in de stad vandaag populairder dan ooit. Dat was de echte paradigmashift van het Structuurplan Vlaanderen. En dat vertaalde zich ook in de cijfers van het bijkomende ruimtebeslag in Vlaanderen. Voor de goedkeuring van het Structuurplan werd elke dag 12 ha open ruimte ingenomen voor nieuwe bouwsels. Dat ruimtebeslag halveerde vervolgens naar 6 ha/dag (wat uiteraard nog steeds heel veel is). 

Het ontwikkelen van extra natuur- en bosgebieden verliep echter stroef, vooral door tegenstand vanuit de landbouwsector. Door gewestplanwijzigingen kwamen er weliswaar heel wat nieuwe natuurgebieden en bossen bij, maar de doelen van het Structuurplan Vlaanderen liggen 25 jaar later nog ver weg. Het Structuurplan voorzag 10.000 ha extra bos en 38.000 ha extra natuurgebied. Daarvan is vandaag nog niet de helft gerealiseerd. 

Na minister Baldewijns kwamen er verschillende andere ministers, die helaas opnieuw de weg kozen van een soepel vergunningenbeleid en afwijkingsregels. Zonevreemde woningen kregen basisrechten en mochten verder uitbreiden. Bouwovertredingen zouden voortaan verjaren. Het verkavelen van woonuitbreidingsgebieden werd makkelijker gemaakt. BBL probeerde dat laatste via de Raad van State terug te laten draaien, maar dat was maar een beperkt succes. Het dagelijks ruimtebeslag nam daardoor opnieuw toe, van 6 naar 7 ha/dag. 

Van betonstop naar bouwshift

Vandaag de dag is het Structuurplan Vlaanderen nog steeds het enige bindende visieplan voor ruimtelijke ordening in Vlaanderen. Ondertussen wordt al bijna 10 jaar gewerkt aan een opvolger, het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Dat was nodig, in de eerste plaats omwille van de klimaatverandering. Klimaat was ten tijde van het Structuurplan Vlaanderen nog niet echt een issue, maar het komt steeds prominenter op de agenda. Het besef groeit dat we bijvoorbeeld meer ruimte moeten voorzien voor waterberging, om heviger wordende regenbuien door de klimaatopwarming op te vangen. Ook is het besef gegroeid dat 5 ha ruimtebeslag per dag nog steeds veel te veel is, zeker nu Vlaanderen verder volgebouwd raakt. We moeten op termijn naar nul hectare ruimtebeslag. Zo werd de betonstop geboren. 

Maar de goedkeuring van het beleidsplan Ruimte Vlaanderen is een moeilijk proces.  Eerst kwam er een groenboek (2012), daarna een witboek (2016) en vervolgens een strategische visie (2018) voor een nieuw beleidsplan. Maar tot een definitieve goedkeuring kwam het niet. Dat alleen al toont aan hoe moeilijk het is om de ruimtelijke ordening in Vlaanderen fundamenteel bij te sturen. Het is echt een tanker die gekeerd moet worden. 

De betonstop werd door de huidige regering omgevormd naar een beter verteerbare bouwshift: een shift van bouwen in de open ruimte naar bouwen in de stads- en dorpscentra. Maar om die shift ook te realiseren, duiken opnieuw dezelfde problemen uit het verleden op. Om het overaanbod aan woongebieden en andere harde bestemmingen op het gewestplan om te vormen naar natuur, bos of landbouw, moeten schadevergoedingen betaald worden. Dat is de planschade uit de wet van 1962. Bovendien zijn heel wat politici van mening dat die schadevergoedingen nog moeten opgetrokken worden, om de bouwshift verteerbaar te maken voor eigenaars van die gronden. 

Daar gaat de politieke discussie momenteel over. De huidige planschadevergoeding wordt berekend op basis van de aankoopprijs die de eigenaar er voor betaalde. De nieuwe schadevergoeding zou overeenkomen met de huidige marktwaarde van de grond, die vaak een pak hoger ligt. Dan zou de rekening oplopen tot 30 miljard euro, waardoor de bouwshift onbetaalbaar en onuitvoerbaar wordt. De taskforce bouwshift, opgericht door minister Demir, stelde recent haar rapport voor met diverse scenario’s om dat anders aan te pakken. 
Bij BBL hopen we alvast dat de regering er in slaagt om een werkbaar compromis te vinden, dat zowel billijk is voor eigenaars, als betaalbaar voor overheden. Om zo eindelijk de erfenis van de gewestplannen achter ons te laten. Want alleen zo kan de bouwshift, die tegen 2040 realiteit moet zijn, opnieuw op de rails gezet worden. 

Bronnen: 

  • Het Lelijkste land ter wereld, Renaat Braem, 1968
  • Wat kan ik voor u doen? Ruimtelijke wanorde in België : een hypotheek op onze toekomst, Peter Renard, 1995
  • Vlaanderen in de knoop : een uitweg uit de ruimtelijke wanorde, Erik Grietens, 2009
  • 50 jaar wet op de stedenbouw, Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning, 2012
  • Taskforce Bouwshift, eindrapport, november 2021
Beleidsplan Ruimte Vlaanderen 50 jaar krachten bundelen

Meer over Beleidsplan Ruimte Vlaanderen