Wat is het effect van een groot bouwproject op milieu en natuur? Dankzij het milieueffectenrapport wordt daarover nagedacht vóór de schop in de grond gaat. - © Wesley Poelman

30 jaar milieueffectenrapportage: voorkomen is beter dan genezen

Wat is het effect van een groot bouwproject op milieu en natuur? Dankzij het milieueffectenrapport wordt daarover nagedacht vóór de schop in de grond gaat. - © Wesley Poelman

De belangen van natuur en milieu een stem geven in de besluitvorming rond grote bouw- en infrastructuurprojecten: daarvoor heeft de Bond Beter Leefmilieu de voorbije 30 jaar stevig strijd geleverd. Met resultaat: het milieueffectenrapport (MER) zorgt voor inspraak van burgers of lokale verenigingen - en is vandaag niet zomaar te negeren. Al kwam het er niet zonder slag of stoot: van de salamitechniek tot de Europese MER-plicht.

Als het regent in Amerika… 

… druppelt het in België. In de jaren 70 van de vorige eeuw groeide wereldwijd het besef milieuvervuiling voorkomen beter is dan het boeltje nadien opkuisen. Een heuse shift, want tot die tijd werd bij industriële installaties of bij grote openbare werken vooraf niet onderzocht welke milieu-impact die werken zouden hebben. Het gevolg was dat achteraf dure maatregelen noodzakelijk waren om de schade aan het milieu of de natuur te herstellen. 

De hamvraag: hoe konden milieubelangen volwaardig in de besluitvorming meegenomen worden? Er was behoefte aan een nieuw instrument waarmee milieugevolgen van activiteiten vooraf duidelijk worden gemaakt. Het antwoord kwam uit Amerika overgewaaid. In de jaren 70 werd in de VS namelijk de National Environmental Policy Act goedgekeurd. In deze wet was de ‘environmental impact assessment' een centraal instrument. Het milieueffectenrapport was geboren.

    Milieueffectenrapporten zorgden er zo mee voor dat de water- en luchtkwaliteit er de afgelopen drie decennia sterk op vooruit gingen. 

    Europese verplichting

    In  1985 besliste de Europese Commissie om het systeem ook in Europa in te voeren. De motivatie van de Commissie was duidelijk: “het beste milieubeleid bestaat erin het ontstaan van vervuiling of hinder van meet af aan te vermijden, veeleer dan later de gevolgen ervan te bestrijden”. Door in een zo vroeg mogelijk stadium rekening te houden met mogelijke milieugevolgen van grote projecten, zou heel wat milieuschade vermeden worden. Maar ook economische argumenten speelden een rol bij de invoering van deze Europese wetgeving. Mochten de lidstaten een verschillend beleid voeren rond milieueffectbeoordelingen, dan zou dat aanleiding kunnen geven tot ongelijke concurrentievoorwaarden. 

    In eerste instantie was een MER enkel verplicht voor grote industriële projecten of grote openbare werken. Denk bijvoorbeeld aan een olieraffinaderij, een hoogoven of de aanleg van een autosnelweg. Die zouden voortaan enkel nog een vergunning kunnen krijgen na een wetenschappelijke beoordeling van de milieueffecten. Die beoordeling moest bovendien openbaar zijn voor burgers. Dat waren in de jaren tachtig twee belangrijke eisen van de milieubeweging. Een goede wetenschappelijke onderbouwing zorgt voor een correcte inschatting van de noodzakelijke milieumaatregelen. Openbaarheid zorgt ervoor dat burgers tijdens het openbaar onderzoek van de vergunning bijkomende milieu-ingrepen kunnen eisen, op basis van dat wetenschappelijk onderzoek. 

    De MER-regelgeving werd door Europa in de loop van de voorbije decennia stelselmatig aangevuld. Zo werd de lijst met MER-plichtige projecten uitgebreid. Voor kleinere projecten die niet onder een MER vallen - maar die allemaal samen ook een grote impact kunnen hebben op milieu en natuur - moet sinds enkele jaren een beperkte MER-screening worden uitgevoerd. En sinds 2007 moet ook voor Vlaamse overheidsplannen - zoals bijvoorbeeld. een ruimtelijk uitvoeringsplan of een mestactieplan een MER worden opgemaakt, weliswaar op een meer strategisch niveau. Logisch, want dergelijke plannen vormen per slot van rekening de basis voor latere vergunningen. 

    Van verplicht nummertje naar stevig wettelijk instrument

    Het zou nog tot 1989 duren vooraleer de eerste Europese MER-richtlijn werd omgezet in Vlaamse wetgeving. In de 32 jaar die volgden, werden meer dan 3.500 MER’s opgemaakt. Het merendeel van die milieubeoordelingen loopt goed en zorgt effectief voor bijkomende milieu-investeringen of milderende maatregelen. De MER groeide uit tot een sterk instrument om bij grote projecten of plannen milieubeleid in de praktijk te brengen. Milieueffectenrapporten zorgden er zo mee voor dat de water- en luchtkwaliteit er de afgelopen drie decennia sterk op vooruit gingen. 

    Toch liep het niet altijd zoals het hoort. Een veel voorkomende truc, zeker in de beginjaren, was de ‘salami-techniek’. Door een project op te delen in kleinere stukjes en daarvoor aparte vergunningen aan te vragen, moest geen MER worden opgemaakt. Ook stelden zich soms problemen met de inhoudelijk beoordeling van milieueffecten. Omdat een MER opgemaakt wordt op kosten van de initiatiefnemer - onder het motto ‘de vervuiler betaalt’ - gebeurde het nogal eens dat de onderzoekers hun beoordeling te veel schreven op maat van hun opdrachtgever. En daarom de mogelijke milieu-impact te rooskleurig voorstelden of bepaalde milieueffecten buiten beeld lieten. Sommige MER’s werden ook enkel geschreven om een project te verantwoorden, eerder dan om objectief de mogelijke milieu-impact te beschrijven. 

    Dat was buiten het Europees Hof van Justitie en de Raad van State gerekend. Vanaf medio jaren negentig zouden er verschillende ophefmakende juridische procedures volgen, waardoor allerlei grote projecten vertraagd of afgevoerd werden. Dat was zo voor een nieuw havendok naast Doel, de Lange Wapperbrug in Antwerpen, de Noord-Zuidverbinding door Limburg of een nieuw voetbalstadion voor Club Brugge in overstromingsgebied. Dit soort projecten werd teruggefloten omdat er onvoldoende rekening werd gehouden met de effecten op milieu en natuur. In veel van die procedures was Bond Beter Leefmilieu betrokken partij. We zorgden er mee voor dat MER’s ‘au sérieux’ werden genomen. Er is nu heel wat vaste rechtspraak die ervoor zorgt dat een MER niet langer kan afgedaan worden als een verplicht nummertje. Aan een degelijk, onderbouwd MER valt niet meer te ontsnappen.

      Door de techniciteit dreigt het debat over milieumaatregelen beperkt te blijven tot een handvol technische deskundigen bij studiebureaus of in de administratie. Dat druist in tegen het initiële idee van een MER.

      De doorwerking van de resultaten

      Een goed MER opmaken is één zaak, ervoor zorgen dat de resultaten ook doorwerken in de uiteindelijke vergunningen is nog een tweede stap. Ook dat verloopt niet zonder slag of stoot. Zo moet in elk MER onderzocht worden of er een milieuvriendelijker alternatief mogelijk is. In veel MER’s kwamen die alternatieven helemaal niet aan bod, ook niet als er via inspraak alternatieven werden voorgesteld. Ook daar ontstond rechtspraak over, die uitmondde in nieuwe regelgeving. Voortaan moeten alle ‘redelijke’ alternatieven worden onderzocht op hun milieueffecten. De discussie is hiermee nog niet van de baan, maar de richting is wel duidelijk. Het volledig buiten beeld laten van alternatieven kan niet meer. 

      Verder moet elk milieueffectenrapport maatregelen beschrijven die de verwachte milieu-impact kunnen milderen. Deze milderende maatregelen moeten concreet zijn. Zo volstaat het niet om bij een project dat veel autoverkeer aantrekt, te verwijzen naar ‘het algemene beleid rond de modal shift’ als milderende maatregel. Ook moeten de milderende maatregelen wettelijk doorwerken. Zo bleek uit het MER voor het eerdere Uplace project, dat dit project op vlak van luchtkwaliteit enkel haalbaar zou zijn met een bijkomende tramlijn als milderende maatregel. Die tramlijn was echter niet opgenomen in de wettelijk bindende stedenbouwkundige voorschriften. Omdat er geen garanties waren voor die tramlijn, werd het project teruggefloten door de Raad van State. 

      Wat brengt de toekomst? 

      De vele gerechtelijke uitspraken en lange procedures creëerden de laatste jaren heel wat politieke wrevel. De regels inzake milieueffectrapportage, nochtans in oorsprong bedoeld om tot een meer duurzame besluitvorming te komen, worden meer en meer aanzien als een  “spelbreker” voor nieuwe investeringen. De Vlaamse bestuurscultuur blijkt het moeilijk te hebben met de wetenschappelijke benadering en inspraakmogelijkheden die gekoppeld zijn aan het instrument van de milieueffectrapportage.

      Daarom werd door de Vlaamse regering in het begin van deze legislatuur een modernisering van de MER-regelgeving aangekondigd, met minder regels en snellere procedures. Er werd daarom gestart met een evaluatie van het instrument: zo wordt vooral bekeken hoe procedures en rapporten eenvoudiger kunnen. MER’s zijn vandaag inderdaad zeer uitgebreide en ingewikkelde rapporten die moeilijk leesbaar zijn. Meer dan 500 bladzijden voor één MER is geen uitzondering. Daar heb je als burger of als politicus weinig aan. En zo dreigt het debat over milieumaatregelen beperkt te blijven tot een handvol technische deskundigen bij studiebureaus of in de administratie. De rest kan niet meer volgen. Terwijl het net de bedoeling van een MER is om milieubelangen centraal te stellen in openbare onderzoeken en in de verdere besluitvorming. En zo dreigt het instrument z’n doel voorbij te schieten...

      Bij de huidige evaluatie van de MER blijft die hoofdvraag buiten beeld: hoe kan een MER effectief worden ingezet om vooruitgang te boeken voor het leefmilieu? De eerste ervaringen met de integratie van een MER in ruimtelijke uitvoeringsplannen zijn alvast positief. Een MER wordt er niet langer apart opgemaakt van een ruimtelijk plan, zoals vroeger het geval was. De milieu-onderzoekers en ruimtelijke planners zitten vanaf het begin samen aan tafel, zodat al vanaf de eerste schetsen wordt nagedacht over milieueffecten. Die integratie kan er ook voor zorgen dat vanaf het begin wordt onderzocht hoe een project beter kan worden, in plaats van enkel te kijken naar milderende maatregelen die achteraf de negatieve milieu-impact kunnen beperken. 

      Sterker inzetten op integratie, ook voor vergunningen, lijkt dan ook een piste om soepele procedures te laten samengaan met meer aandacht voor klimaat, luchtkwaliteit en biodiversiteit. Het laatste woord is er nog lang niet over gezegd, maar één ding is wel duidelijk: het milieueffectenrapport zal ook in de toekomst een belangrijke rol blijven spelen.

      Bronnen: 

      • RICHTLIJN VAN DE RAAD van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (85/337/EEG)
      • VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de toepassing en de doeltreffendheid van de m.e.r.-richtlijn (Richtlijn 85/337/EEG als gewijzigd bij Richtlijn 97/11/EG). Hoe goed wordt de m.e.r.-richtlijn door de lidstaten in de praktijk gebracht? 2001
      • DE ONDRAAGLIJKE LICHTHEID VAN MILIEUEFFECTRAPPORTAGE: EINMAL IST KEINMAL? Hendrik Schoukens, TROS nr. 73, 2014
      • Hoe is m.e.r. ontstaan? Infomil.nl, https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/mer/procedurehandleiding/index/ontwikkelingen/#Doorschadeenschandewijsgeworden
      50 jaar krachten bundelen